불교와 문화_전통사찰에 대한 법적 보호 제도(이동식) > 법륜불자교수회4집(불교와 문화의 만남)

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전통사찰에 대한 법적 보호제도 

이동식, 경북대학교 법학전문대학원 교수

I. 시작하는 글

대부분의 종교들은 그 종교를 신봉하는 사람들이 모여 종교활동을 하는 구심점으로서의 일정한 시설을 운영하고 있다. 불교에서는 이러한 시설이 사찰에 해당한다고 할 수 있다. 사찰은 스님들 뿐만 아니라 재가신도들에게도 상당히 큰 의미를 가지고 있다. 물론 부처님의 법이라는 것이 사찰에 와야 잘 이해되고 일반가정에서는 이해가 되지 않고 그러는 것은 아니다. 하지만 현실세계에서 출가한 스님이 머무르며 부처님의 법을 찾아 정진할 최소한의 거처가 있어야 하며, 스님과 신도들이 전법을 위해 소통할 공간으로서의 사찰의 존재 의의는 어떤 경우에도 부정하기가 쉽지 않다. 그런데 이러한 사찰을 유지·보존하기 위해서는 엄청난 재원이 소요된다. 또한 사찰이 본래의 기능을 다할 수 있도록 주변의 자연적인 그리고 사회적인 환경을 정비해주어야 하는데 그 과정 중에 일반인들의 이해관계와 충돌할 우려도 많다. 이러한 것들을 해결하는 데에 불교계의 힘만으로는 어려운 점이 있으므로 부득이 국가의 도움이 필요하게 된다. 그래서 국가는 1987년에 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」을 제정하였다. 이 글에서는 이 법에서 규정하고 있는 전통사찰에 대한 법적 보호장치들에 대해 검토해 보고 이 법의 개별규정 중에 문제점이 있는 것을 지적하고 나름의 대안을 제시해 보기로 한다. 

II. 전통사찰에 대한 법적 지원의 헌법적 정당화

1. 헌법상 종교의 자유의 의의

헌법 제20조제1항은 “모든 國民은 宗敎의 自由를 가진다”라고 규정하고 있다. 이러한 종교의 자유는 프랑스인권선언 뿐만 아니라 미국헌법 등 세계 대부분의 국가의 헌법에 유사한 규정을 발견할 수 있다.

이 규정에 따른 종교의 자유를 이야기하기 위해서는 헌법상 종교가 무엇을 의미하는지를 먼저 검토해야 한다. 그런데 아쉽게도 법학에서는 이때 종교가 무엇을 의미하는지에 대한 연구가 많지 않다. 가톨릭 등 서구종교의 영향을 받아 종교를 “인간의 형이상학적인 신앙을 그 내용으로 하는 것으로서 상념의 세계에만 존재하는 초인적인 절대자에 대한 귀의 또는 신과 내세(피안)에 대한 ‘내적 확신’의 집합개념”으로 정의하는 경우도 있다. 하지만 종교를 초인적인 절대자 혹은 신과 결부하여 이해하는 것은 너무 협소한 정의라고 할 것이다. 개인적으로 종교는 인간의 삶을 현생에 국한하여 이해하지 않고 내세와 연결시켜 이해하고 그 전체를 아우르는 하나의 큰 원리가 무엇인지를 제시하며 그 원리에 따라 삶이 추구되어져야 함을 설파하고 그걸 통해 개인들의 현생의 고단한 삶에 힘과 위안을 주는 가르침의 체계라고 정의해보고자 한다. 

2. 종교의 자유의 법적 성격

종교의 자유는 헌법상 기본권의 일종이다. 종교의 자유의 주체는 개별 국민이지만 종교단체도 일정한 범위에서는 종교의 자유의 주체가 된다고 할 것이다. 예컨대 예불은 특정 스님의 종교의 자유이기도 하지만 예불을 거행하는 주체는 특정 개인으로서의 스님이라기 보다는 사찰이라고 보아야 하므로 이러한 경우에는 사찰이라는 단체가 종교의 자유의 주체가 된다고 할 것이다. 이러한 종교의 자유는 다른 기본권과 마찬가지로 국민의 국가에 대한 주관적 공권에 해당한다. 따라서 이것이 공권력행사에 의해 침해되었을 때는 헌법재판소에 소송을 제기할 수 있다. 그 외에 종교의 자유는 사회공동체의 객관적 가치질서에 속한다. 객관적 가치질서로서의 종교의 자유는 국가가 특정종교에 예속되지 않고 다양한 종교가 형성될 수 있도록 제도적인 틀을 마련해줌으로서 신앙의 다원화가 실현되도록 하는 역할을 하게 된다. 

헌법 제20조제1항이 보장하고 있는 종교의 자유는 국민을 종교와 관련된 공권력의 강제와 개입으로부터 보호하는 기능을 한다. 하지만 이 규정으로 부터 종교에 대한 적극적인 우대조치를 요구할 권리가 직접 도출된다거나 적극적인 우대조치를 할 국가의 의무가 발생하는 것은 아니다.

3. 종교의 자유의 내용

헌법상 종교의 자유는 이러한 종교의 믿음과 행위결사를 보장하고 국가가 개입하는 것을 금지하고 종교를 이유로 차별받지 않을 자유를 의미한다. 종교의 자유의 구체적 내용은 신앙을 가질지 여부에 대한 자유, 자신이 가진 신앙에 따라 행동을 할 자유, 종교적 의식을 거행할 자유, 포교의 자유, 종교교육의 자유, 종교적 집회·결사의 자유 등과 같은 세부적 내용으로 나눌 수 있다. 사찰과 같은 종교시설을 건축하는 것도 결국은 종교활동을 하는 단체를 결성하는 의미가 내포되어 있으므로 종교적 집회·결사의 자유로 설명할 수도 있다. 

4. 종교의 자유의 제한과 그 한계

종교의 자유는 일정한 조건하에 그 제한이 가능하다. 다만, 내면적인 신앙의 자유는 제한할 수 없다. 제한이 가능한 자유는 종교적 의사표시가 외부로 표출되는 경우이다. 예컨대, 자신이 가진 신앙에 따라 행동을 할 자유, 종교적 의식을 거행할 자유, 종교적 집회·결사의 자유 등과 같은 경우에는 기본권제한의 일반법리에 따라 제한이 될 수 있다. 종교의 자유를 제한하려고하는 경우에는 헌법 제36조제2항에서 정하는 바에 따라 그 제한의 목적이 국가안전보장·질서유지·공공복리 중의 하나에 해당하여야 하고, 그 방법이 법률에 의한 제한이어야 한다. 종교의 자유를 제한할 수 있는 목적인 국가안전보장·질서유지·공공복리 중에는 주로 질서유지의 목적으로 종교의 자유를 제한하는 경우가 많이 있을 수 있다. 국가안전보장을 위해 종교의 자유를 제한하는 경우는 상상하기가 쉽지 않다. 공공복리를 위한 종교의 자유의 제한이라는 것도 질서유지를 위한 제한보다는 그 가능성이 낮지만 일부 그러한 제한이 가능할 수는 있다. 이 글에서 검토하는 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」도 전통사찰에 대한 지원만을 그 내용으로 하는 것이 아니고 종교의 자유를 제한하는 내용도 포함되어 있는데 이러한 제한은 질서유지 내지는 공공복리를 위하여 법률로 종교의 자유를 제한하는 것이므로 큰 틀에서 보았을 때 합헌이라고 할 수 있다. 

이러한 목적과 형식에 의한 종교의 자유의 제한은 그 제한의 정도가 기본권의 본질적 내용을 침해하지 않는 수준이어야 한다. 특히, 종교의 자유는 다른 기본권과 달리 인간의 정신세계에 기초를 둔 것이므로, 이에 대한 지나친 제한은 정신적 존재서의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 것이 되므로 적절치 않다고 할 것이다.

5. 국교의 부정 및 정교분리원칙

헌법 제20조제1항은 종교의 자유를 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “國敎는 인정되지 아니하며, 宗敎와 政治는 分離된다”라고 규정하고 있다. 이 규정은 대한민국에는 국교를 지정할 수 없다는 내용과 정치와 종교가 분리되어야 한다는 것을 그 내용으로 하고 있다. 종교의 자유를 규정한 헌법 제20조제1항과 국교부인·정교분리를 규정한 헌법 제20조제2항의 관계에 대해서는 두 가지 다른 견해가 존재한다. 제1설은 종교의 자유라는 것 자체에 국교부인·정교분리가 당연히 포함된다고 보는 입장이고, 제2설은 종교의 자유를 인정한다는 것에 국교부인·정교분리가 당연히 포함되는 것은 아니라고 보는 입장이다. 생각건대 어차피 국교부인·정교분리가 헌법에서 별도로 규정되어 있는 우리나라의 현실에서 굳이 제1설처럼 종교의 자유의 내용에 당연히 국교부인·정교분리가 포함되는 것으로 이해할 필요는 없다고 생각한다. 제2항의 존재의의를 긍정하기 위해서도 양자를 별개의 제도로 설명해주는 것이 더 타당하다고 생각한다. 

국교를 부인한다는 것은 국가가 특정종교를 국교로 지정하고 그 종교에 대해 각종 특권을 부여하고 특별히 보호하는 것을 부인한다는 의미이다. 모든 종교단체에 대해 국가가 다른 유형의 단체(예, 문화예술단체)보다 더 많은 지원을 하는 것은 특정종교에 대한 특혜가 아니므로 가능한 걸까? 이에 대해서는 긍정설도 있지만 무종교자와의 관계를 고려할 때 적절치 않다는 비판도 있다. 같은 논리로 일반적인 건축행위시에 부과되는 각종 공과금을 종교시설 건축에만 면제하는 법률을 제정한다면 이는 헌법 제20조제2항의 국교금지·정교분리에 위배될 수도 있다는 것이 헌법재판소의 입장이다. 

국교부인·정교분리의 원칙에서 종교단체가 정치에 개입하는 것도 금지하는 것으로 이해할 것인지 여부에 대해서는 논란이 있다. 이와 유사한 헌법규정의 일반적 해석례와 헌법에 종교의 자유를 규정한 배경등을 고려하면 정교분리는 국가가 특정종교에 개입하는 것을 금지하는 것으로 이해해야 하고 반대로 종교단체가 정치에 개입하는 것을 이 규정이 직접 금지하는 것으로 볼 여지는 크지 않다. 하지만 정교분리가 제대로 되기 위해서는 이러한 형태의 개입도 가능한 금지시켜야 한다. 그래서 정치자금법도 종교단체가 정치자금을 기부하는 것을 금지하고 있다. 특정 종교를 앞세운 정당의 설립에 대해서는 이를 허용하는 견해도 있지만 종교단체가 직접 주도하여 설립하는 정당은 불허해야 할 것이라고 본다. 법회 등 종교의식을 거행하면서 정치활동을 하는 것도 허용되지 않는다는 것이 대법원의 입장이다. 

6. 종교의 자유와 전통문화보존

헌법 제20조제2항에서 규정하고 있는 국교부인·정교분리원칙에 따라 국가가 특정종교를 국교로 지정하거나 특정 종교에 대해 각종 특권을 부여하고 특별히 보호하는 것은 허용되지 않는다. 그러면  「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」은 불교사찰에 대해서만 지원하는 법률인데 이 법률이 헌법 제20조제2항에 위배되는 것일까? 대법원은 국가의 전통문화의 계승·발전과 민족문화창달의무를 규정한 헌법 제9조를 근거로 하여 이러한 조치가 일정한 경우 헌법 제20조제2항에 위반되지 않는다는 입장이다. 즉, 이러한 대법원 법리에 따르면 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」이 위헌이 되지 않기 위해서는 입법자가 불교의 전통사찰을 단순히 불교라는 특정 종교의 종교시설로의 의미만 가지는 것이 아니고 우리 사회 구성원들에게 보편적으로 하나의 문화적 가치로 인식된 시설물이라는 판단을 전제로하여 이 법을 제정하였어야 한다. 

대법원 2009.05.28. 선고 2008두16933 판결: “어떤 의식, 행사, 유형물 등이 비록 종교적인 의식, 행사 또는 상징에서 유래되었다고 하더라도 그것이 이미 우리 사회공동체 구성원들 사이에서 관습화된 문화요소로 인식되고 받아들여질 정도에 이르렀다면, 이는 정교분리원칙이 적용되는 종교의 영역이 아니라 헌법적 보호가치를 지닌 문화의 의미를 갖게 된다. 그러므로 이와 같이 이미 문화적 가치로 성숙한 종교적인 의식, 행사, 유형물에 대한 국가 등의 지원은 일정 범위 내에서 전통문화의 계승·발전이라는 문화국가원리에 부합하며 정교분리원칙에 위배되지 않는다.”

III. 전통사찰의 지정 및 등록 관련절차

1. 전통사찰의 의의

하나의 사찰이 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」(이하 “전통사찰법”이라 함)에 따라 국가 또는 시·도지사의 지원을 받기 위해서는 해당 사찰이 이 법에 따른 전통사찰로 인정되어 동법에 따른 지정 및 등록절차가 완료되어 있어야 한다. 

그러면 어떠한 사찰이 이 법에서 전통사찰로 지정 및 등록이 될 수 있는가? 이 법은 제2조제1호에서 전통사찰을 “불교 신앙의 대상으로서의 형상(形象)을 봉안(奉安)하고 승려가 수행(修行)하며 신도를 교화하기 위한 시설 및 공간으로서 제4조에 따라 등록된 것을 말한다”라고 정의하고 있다. 이러한 정의규정만을 보게 되면 마치 모든 사찰이 전통사찰로 지정 및 등록될 수 있는 것 처럼 보인다. 하지만 동법 제4조제2항을 보게 되면 역사적 가치가 인정되는 사찰 등 일정한 요건을 갖춘 사찰만이 이 법에 따라 전통사찰로 지정 및 등록되는 것을 알 수 있다. 

〈표 〉 전통사찰 지정 요건

1.역사적으로 볼 때 시대적 특색을 뚜렷하게 지니고 있다고 인정되는 사찰

2.한국 고유의 불교ㆍ문화ㆍ예술 및 건축사(建築史)의 흐름을 이해하는 데에 특히 필요하다고 인정되는 사찰

3.한국 문화의 생성과 변화를 고찰할 때 전형적인 모형이 되는 사찰

4.그 밖에 문화적 가치로 보아 전통사찰로 등록하는 것이 타당하다고 인정되는 사찰

2. 전통사찰의 지정 및 등록절차

전통사찰법에 따라 특정 사찰이 전통사찰로 보호받기 위해서는 동 법에 따른 전통사찰 지정 및 등록절차를 이행해야 한다. 사찰의 주지는 운영·관리 중인 사찰을 전통사찰로 지정받으려면 사찰이 속한 단체 대표자의 추천서를 첨부(사찰이 속한 단체가 없는 경우에는 제외한다)하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)를 거쳐 문화체육관광부장관에게 전통사찰의 지정을 신청하게 된다. 신청서는 바로 문화체육관광부장관에게 제출하는 것이 아니고 시·도지사에게 제출해야 한다. 이때 신청서에는 지정신청 사유서와 재산 목록 및 부동산 소유를 증명하는 서류 그리고 법 제4조제1항에 따른 사찰이 속한 단체 대표자의 추천서(사찰이 속한 단체가 없는 경우에는 제외한다), 마지막으로 해당 사찰이 전통사찰로 지정되기 위한 요건을 갖추었음을 증명할 서류를 첨부해야 한다. 이러한 서류를 첨부하여 신청서를 제출받은 시·도지사는 전통사찰 지정에 관한 의견서를 첨부하여 문화체육관광부장관에게 제출하여야 한다. 

이러한 신청을 받거나 직권으로 문화체육관광부장관은 어떤 사찰이 위에서 언급한 전통사찰의 요건을 갖춘 것으로 판단되면 해당 사찰을 전통사찰로 지정할 수 있다. 즉, 어떤 사찰을 전통사찰로 지정하는 것은 문화체육부장관의 재량행위이다. 문화체육관광부장관은 법 제4조제2항에 따라 전통사찰을 지정하려면 승려, 학계 및 문화예술계 등에 종사하는 사찰 관계전문가의 의견을 들어야 한다. 지정신청을 하였는데 지정을 거부한 경우 해당 사찰의 주지나 그 사찰이 속한 단체의 대표자는 행정소송법에 따라 취소소송을 제기할 수 있을 것이다. 

문화체육관광부장관은 이와 같은 절차를 거쳐 특정사찰을 전통사찰로 지정하면 이를 고시하고 그 사찰의 주지와 사찰이 속한 단체 대표자에게도 알려야 한다. 이러한 지정통지가 있으면 해당 사찰의 주지는 사찰이 통지를 받은 날부터 30일 이내에 전통사찰등록 신청서에 신청자가 해당 사찰의 주지임을 입증할 수 있는 자료, 사찰의 재산목록을 첨부하여 관할 시·도지사에게 제출해야 한다. 시·도지사는 이러한 신청을 받으면 지체 없이 이를 등록한 후 신청인에게 전통사찰등록증을 발급하고, 등록 사실을 고시하여야 한다.

전통사찰  현황(18.7.30. 현재)

<시도별 전통사찰 현황>

시도별

사찰수

시도별

사찰수

시도별

사찰수

서울특별시

60

울산광역시

11

전라북도

118

부산광역시

34

세종시

8

전라남도

96

대구광역시

18

경기도

104

경상북도

178

인천광역시

8

강원도

48

경상남도

103

광주광역시

6

충청북도

84

제주도

12

대전광역시

5

충청남도

74

계

967

<종단별 전통사찰 현황>

조계종

태고종

천태종

법화종

기타

계

781

98

1

17

70

967

3. 전통사찰의 지정해제 및 등록말소절차

전통사찰로 지정·등록된 사찰에 대해 지정해제를 하는 주체는 문화체육관광부장관이다. 장관은 직권 혹은 시·도지사 또는 전통사찰의 주지의 신청에 따라 지정해제를 한다. 시·도지사 또는 전통사찰의 주지가 전통사찰로 지정된 사찰의 지정해제를 신청하는 경우는 전통사찰로 지정ㆍ등록된 사찰이 화재로 소실되거나 그 밖의 사유로 그 역사적 의의나 문화적 가치를 상실하였다고 인정되는 경우이다. 

문화체육관광부장관은 전통사찰이 전통사찰로서 보존할 필요성이 없다고 인정되면 전통사찰의 지정을 해제할 수 있는데 이때 지정해제를 하려고 하면 승려, 학계 및 문화예술계 종사자의 의견을 들어야 한다. 그리고 시·도지사의 신청으로 지정해제를 하려는 경우에는 청문절차를 거쳐야 한다. 그럼에도 불구하고 청문절차를 거치지 않고 지정해제를 하게 되면 그 지정해제처분은 위법한 처분이 된다. 청문절차를 거쳤는지와 관계없이 지정해제에 대해서는 취소심판이나 취소소송을 제기하여 행정심판위원회나 법원으로 하여금 그 적절성을 판단하게 할 수 있다.

문화체육관광부장관은 이러한 절차를 거쳐 전통사찰의 지정을 해제하면 그 사실을 고시하고, 관할 시ㆍ도지사, 해당 전통사찰의 주지 및 사찰이 속한 단체 대표자에게 통보하여야 한다. 이러한 통보를 받은 시·도지사는 해당 전통사찰의 등록을 말소(抹消)하여야 한다.

IV. 전통사찰에 대한 국가의 지원제도

1. 보호의무부과

전통사찰법 제3조는 “누구든지 전통사찰의 존엄 및 수행 환경을 존중하고 이를 훼손하거나 방해하지 말아야 하며, 각종 공사나 개발사업을 시행하는 자는 전통사찰의 역사적·문화적 가치 등을 훼손하지 아니하도록 노력하여야 한다”라고 규정하여 일반인들에게 전통사찰에 대한 보존의무를 부과하고 있다. 또한 동법 제3조의2는 국가로 하여금 “전통사찰의 보존·관리 및 활용을 위하여 적극 노력하여야 한다”라고 하여 의무부과를 하고 있다. 

2. 전통사찰보존구역 및 전통사찰 역사문화보존구역의 지정 등

전통사찰법은 전통사찰 주변지역을 난개발 등으로부터 보호하여 전통사찰이 수행공간으로 잘 기능할 수 있도록 하기 위하여 일정 지역을 전통사찰보존구역 또는 전통사찰 역사문화보존구역으로 지정할 수 있도록 하고 있다. 전통사찰보존구역의 경우에는 주지가 신청하여야 하며 그러한 신청이 있는 경우 전통사찰 주변지역 중 전통사찰 및 수행 환경의 보호와 풍치 보존에 필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 지정하게 된다. 지정 주체는 시·도지사이다. 사찰의 기능수행에 방해가 되는 개별적 건축행위를 제한하는 데에는 전통사찰보존구역 지정만으로 충분하다. 하지만, 철도건설 등 국가차원의 큰 사업이 전통사찰 주변에서 행해지는 것을 억제하는 데에는 전통사찰보존구역지정만으로는 충분치 않고 전통사찰 역사문화보존구역 지정이 있어야 한다. 이 구역 지정은 반드시 사찰 주지의 요청이 있어야 하는 것은 아니고 시·도지사가 직권으로 지정할 수 있다. 지정주체는 전통사찰보존구역과 동일하게 시·도지사이다. 

3. 전통사찰보존지의 보호

사찰소유의 토지 등에 대해 도로건설 등을 위해 수용해야 하는 경우가 있을 수 있는데, 전통사찰법은 이 법 이외의 다른 법률에 따라 수용·사용 또는 제한의 처분을 하려고 하는 경우에는 수용 등에 대한 법적 근거의 존재여부와 별도로 문화체육관광부장관의 동의를 받도록 하고 있다. 또한 문화체육관광부장관은 이러한 동의를 하려면 전통사찰이 속한 단체 대표자(속한 단체가 없는 경우에는 전통사찰의 주지)와 협의를 하도록 규정하고 있다. 이러한 조치들은 사찰소유의 토지 등을 그 본래의 용도가 아닌 다른 용도로 사용되는 것을 최대한 억제하기 위한 조치들이라고 평가할 수 있다. 

4. 전법용 건물 등의 압류금지

사찰의 토지와 건축물 중 부처님 법의 전파를 위해 사용하는 것들에 대해서는 일정한 범위에서 압류를 금지하고 있다. 즉, 사찰이 채무자인 경우로서 채권자가 자신의 채권의 이행을 위해 사찰 소유의 부동산 등을 압류할 수 있는데 전통사찰법은 그러한 압류를 일정한 경우 금지시키고 있는 것이다. 다만, 이러한 압류금지가 가능하기 위해서는 압류의 대상이 되는 채권이 전통사찰로 등록한 후에 발생한 채권이어야 하고, 또 조세채권 등 공법상 채권이 아닌 사법(私法)상 채권이어야 한다. 저당권이나 그 밖의 물권의 실행을 위한 경우이거나 파산에 따른 압류의 경우에는 사법상 채권이라고 하더라도 압류가 가능하다. 

5. 보조금지금

사찰이 전통사찰로 지정·등록되는 경우 직접적으로 국가등으로부터 사찰의 보존과 관리에 소요되는 자금의 일부를 지원받을 수 있게 된다. 전통사찰법은 국가 또는 지방자치단체로 하여금 전통사찰의 보존·관리·활용에 필요한 경비를 사찰에 보조할 수 있는 법적 근거를 마련해두고 있다. 이러한 법적 근거가 존재하므로 비록 헌법상 종교의 자유에 따라 국가가 특정 종교시설에 대해 차별적으로 우대하는 조치를 해서는 안 되지만 다른 종교시설과 달리 불교의 전통사찰에 대해서는 예산지원을 할 수 있게 되는 것이다.  

6. 화재 및 재난방지시설의 설치 등의 보조

사찰은 대부분의 건축자재가 목재이다. 따라서 화재 등 재난에 취약한 문제점이 있다. 그래서 전통사찰법은 한편으로는 사찰의 주지에게 화재등 재난에 대비하여 방재시설 등을 설치할 것을 요구하고, 동시에 국가 및 지방자치단체는 전통사찰의 주지가 사찰에 방재시설을 설치 또는 유지·관리하는데 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있는 법적 근거를 마련해두고 있다.

V. 현행 지원제도의 문제점과 개선방안

1. 개관

전통사찰법은 우리 민족의 문화유산에 해당하는 전통사찰에 대해 그 역사적, 문화적 가치를 인정하고 국가와 지방자치단체가 전통사찰의 관리 및 보존에 동참할 수 있는 법적 근거를 마련하였다는 점에서 큰 의의가 있다. 하지만 개별규정의 내용을 검토해보면 법률적으로 충분한 검증을 거치지 않은 상태에서 법률이 제정된 것이 아닌가 하는 우려도 없지 않다. 아래에서는 그 중 몇 가지를 적시하고 현실적으로 생각할 수 있는 개선방안을 제시해보고자 한다. 

2. 전통사찰의 범주

(1) 현황 및 문제점

전통사찰법은 외형적으로는 특정 종교시설에 대한 국가의 보호를 규정한 것이므로 헌법상 종교의 자유를 침해한 것으로 볼 수 있는 여지가 있다. 하지만 전통사찰에 대한 법적 보호는 사찰이 단순히 특정 종교의 시설에 그치는 것이 아니라 우리 민족에게는 전통문화의 한 부분에 해당하고 헌법상 전통문화보존의 정신에 따라 보호가 되므로 예외적으로 헌법적으로 정당화가 되어지는 것이다. 그렇다고 한다면 전통사찰법에 의하여 국가 등의 보호의 대상이 되는 “전통사찰”이라는 것도 그 취지에 부합하는 범위 내로 제한이 되어야 한다. 현재 국가등이 특정사찰을 전통사찰로 지정하는 요건은 전통사찰법 제4조제2항에서 정한 바에 따라 이루어지는데 그 중 3가지는 전통문화보호라는 헌법적 정신에 입각하여 보았을 때 큰 문제가 없다. 문제는 제4호에서 정하고 있는 “그 밖에 문화적 가치로 보아 전통사찰로 등록하는 것이 타당하다고 인정되는 사찰”이다. 이 부분을 국가 등이 과도하게 확대해석하게 되면 이 법의 바탕이 되어 지는 전통문화보호라는 헌법정신에 어긋난다는 비판을 받을 수 있게 된다. 불교계의 입장에서는 최대한 다수의 사찰이 전통사찰로 등재되어 국가나 지방자치단체로부터 수리비등을 지원받을 수 있으면 좋겠지만 그 정도가 과하게 되면 오히려 다른 종교단체로부터 전통사찰법 자체의 정당성이 의심을 받게 되어 결국 기존에 보호받는 전통사찰마저도 위험에 처하게 만드는 상황을 맏이할 수도 있음을 유념해야 한다. 

(2) 개선방안

전통사찰법에 의하여 특정 사찰이 전통사찰로 지정되는 것이 전통문화보존이라고 하는 헌법 정신에 부합되도록 하기 위해서는 국가 등이 전통사찰로 지정하기 위한 요건을 그 취지에 부합하게 운영해주는 것이 중요하다. 그 중에서도 특히 전통사찰법 제4조제2항의 요건 부분을 해석함에 있어서 항상 이러한 문제의식을 바탕으로 법을 해석하고 전통사찰지정을 해주고 하는 것이 중요하다고 할 것이다. 

3. 동산·부동산등 양도 등 허가

(1) 현황 및 문제점

전통사찰은 사찰이 본연의 기능을 수행할 수 있도록 하기 위하여 여러 형태의 부동산을 보유하고 있다. 이 부동산은 당연히 사찰 혹은 사찰이 속한 단체의 소유라고 할 것이다. 소유권이 사찰 혹은 사찰이 속한 단체에 속한다는 것은 당연히 소유권자인 사찰 혹은 사찰이 속한 단체가 양도 등 처분권을 보유하고 있다는 것을 의미하게 된다. 그런데 전통사찰법은 전통사찰에 대해 국가 등의 다양한 법적 보호의무를 규정함과 동시에 전통사찰이 사찰 소유의 토지 등을 매매하거나 담보로 제공하려고 하면 사찰이 속한 단체 대표자의 승인서를 첨부(사찰이 속한 단체가 없는 경우에는 제외한다)하여 문화체육관광부장관의 허가를 받도록 하고 그러한 허가를 받지 못한 상태에서 부동산을 양도 또는 대여하거나 담보로 제공한 경우에는 이를 무효로 한다고 규정하고 있다. 이러한 부분은 개인과 단체의 정당한 소유권행사를 과도하게 제한하는 측면이 있다고 할 것이다.

(2) 개선방안

전통사찰을 양도할 때에 문화체육부장관의 허가를 받도록 한 취지는 전통사찰에 대한 보호 및 관리를 국가 등이 보조하는 대신에 전통사찰을 국가 등의 개입 없이 주지 등이 임의로 담보설정하거나 매매하는 것은 금지하기 위함이라고 생각한다. 하지만 이는 과도한 제한이라고 할 것이다. 심지어 전통사찰보다 더 많은 국가의 재정지원을 받는 국가문화재의 경우에도 문화재에 해당하는 건축물에 대해 담보설정을 하거나 매매하는 것은 문화체육부장관의 허가사항이 아니고 소유자변경 등이 존재하는 경우 정부에 사후에 신고를 하면 될 뿐이다. 전통사찰의 경우에도 매매 등이 존재할 때 이를 사전에 허가를 받게 하는 것 보다는 매매 등이 존재한 사실을 신고하게 하면 충분한 것이 아닌가 생각한다. 이 경우 신고가 없더라도 매매 등은 법적으로 유효한 것이 될 것이다. 신고의 법적 성격은 수리를 요하는 신고보다는 자기완결적 신고로 이해하는 것이 타당할 것이다. 

4. 행위제한: 커피판매, 템플스테이의 법적 허용가능성

(1) 현황 및 문제점

전통사찰법은 전통사찰보존구역에서 일정한 행위를 금지하고 있고, 동법 시행령 제7조를 보게 되면 전통사찰보존구역에서 허용되는 행위를 규정하고 있다. 즉, 일정한 구역이 전통사찰법에 의하여 전통사찰보존구역으로 지정되면 할 수 있는 행위와 할 수 없는 행위가 모두 법령에서 규정되어 있다. 그 결과 구체적인 행위에 대해 그 행위가 허용되는 행위의 범주에 해당하는지, 금지되는 행위에 해당하는지 여부의 판단에 여러 가지 복잡한 문제가 발생한다. 예컨대, 어떤 행위가 법률에서 규정하고 있는 금지되는 행위의 범주에 속하지 않지만 시행령에서 규정하고 있는 허용되는 행위의 범주에 속하지 않는 경우도 있을 수 있는데 그러면 이러한 행위는 허용되는 것인지 여부가 법적으로 명확하지 않은 문제점이 발생한다. 

현행 법령상 문제점의 예로 현재 법령에 따르면 전통다원의 운영은 법률상 허용되는 행위에 해당하므로 녹차를 판매하는 행위는 허용된다고 할 수 있지만 최근 사찰에서 종종 볼 수 있는 “커피”를 판매하는 영업은 분명 “전통다원”은 아니므로 허용되는 행위가 아닌 것이 될 수 있다. 이처럼 판매하는 차의 종류가 녹차인지 커피인지에 따라 어떤 영업은 가능하고 어떤 영업은 불가능하다는 것은 적절치 않다고 할 것이다. 그리고 최근 국민들에게 불교를 접하는 좋은 기회로 인기가 높은 템플스테이의 경우에도 허용되는 행위의 범주에 속하지 않고 금지되는 행위 중 “영업행위”의 범주에 속하므로 역시 금지되는 것이 아닌가 하는 의문이 제기된다.   

전통사찰보존구역에서 금지되는 행위

전통사찰보존구역에서 허용되는 행위

1. 불교의 포교·수행, 전통사찰의 유지·발전 및 공익을 목적으로 하지 아니한 건조물의 설치 및 변경행위

2. 영업 행위

1. 불교 의식구(儀式具), 불교서적, 불교서화 및 사진, 불교공예품 등 불교문화와 관련된 상품과 사찰에서 생산하는 토산품의 판매

2. 전통한지, 전통문양 등 전통문화와 관련된 상품의 판매 및 전통다원의 운영

3. 신도의 수행, 교육, 포교, 복지 등을 위한 편의시설의 운영

(2) 개선방안

전통사찰법이 비록 국가 등이 관리하는 공적 자금을 사찰의 보존 및 관리를 위해 투입할 수 있는 법적 근거를 마련해 주는 큰 의의가 있는 법이지만 그것을 계기로 사찰에게 과도한 행위제한을 부과하는 것은 문제가 있다고 할 것이다. 특히, 현재 법률규정에 따르면 대통령령에서 명시적으로 예외를 설정해주고 있는 것을 제외한 일체의 영업을 금지하고 있는데 이는 사찰의 영업의 자유를 심각하게 침해하는 행위라고 할 것이다. 법률에서 사찰의 고유기능 수행에 방해가 될 수 있는 업종을(예, 음주가무를 그 내용으로 하는 영업 등) 명시해서 금지하고 나머지의 영업은 허용하는 방식의 규제전환이 필요하다고 생각한다. 

특히, 2004년에 36개 사찰이 시범 실시한 후 후 매년 내국인의 경우 연평균 46%가량, 외국인의 경우에는 연평균 27% 참가자가 증가하고 있는 템플스테이의 경우에도 다양한 활성화방안이 여러 각도로 모색되고 있지만 정작 법률적으로는 허용되는 영업으로 볼 수 있도록 되어 있지 않다는 점에서 조속히 법개정이 필요해 보인다. 

5. 주지의 재산취득금지

(1) 현황 및 문제점

전통사찰법 제15조는 “전통사찰의 주지는 해당 사찰의 재산을 처분하는 경우에 그 재산을 취득할 수 없다”라고 규정하고 있다. 이 규정은 사찰과 사찰을 운영하는 주지의 이해관계를 분리시키기 위함이 그 목적인 것으로 이해된다. 하지만, 이 규정은 절대적으로 주지의 사찰재산취득을 금지시키고 있는 결과 사안에 따라서는 주지로 하여금 해당 재산을 취득할 수 있도록 해주어야 할 사안들에 있을 수 있음에도 이러한 경우마저 이것이 불가능하게 하는 문제점이 있다. 

(2) 개선방안

전통사찰법 제15조에 따른 주지의 재산취득금지규정은 현재처럼 절대적 금지규정으로 할 것이 아니라 예외적으로 문화체육부장관의 허가를 받은 경우에는 재산취득이 가능하도록 규정개정을 할 필요가 있다고 생각한다. 

VI. 결론

전통사찰법은 1988년 제정되었고 그 후 2007년 전면개정이 된 후 현재까지 이르고 있다. 이 법은 1962년에 제정되어 1988년 폐지된 불교재산법의 정신을 계승한 것이라고 할 수 있다. 이 두 법은 공통점도 다수 존재하지만 큰 차이점이 존재한다. 불교재산관리법은 “불교단체의 재산 및 시설의 관리운영에 관하여 필요한 사항을 규정하여 사회문화향상에 기여하게 함을 목적”으로 하였다. 반면, 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」 (전통사찰법)은 “민족문화의 유산으로서 역사적 의의를 가진 전통사찰과 전통사찰에 속하는 문화유산을 보존·지원함으로써 전통문화의 계승 및 민족문화 향상에 이바지함을 목적”으로 하였다. 큰 차이점이 전자의 경우에는 사찰을 “불교재산”이라는 측면에서 접근했고, 후자는 “민족문화의 유산” 내지는 “전통문화”라는 측면에서 접근했다는 것이다. 종교적인 측면에서만 본다면 전자가 더 바람직하다고 평가할 수도 있겠지만 후자의 접근이 법적으로 불가피한 측면이 있다. 왜냐하면  전자와 달리 후자는 단순히 사찰재산의 관리에 관한 법률이 아니라 사찰의 보존과 관리에 공적 자금이 투입될 수 있는 법적 근거를 마련해두고 있는데 이것이 가능하기 위해서는 사찰을 단순히 종교적 시설로만 바라보아서는 헌법적으로 이러한 내용의 법률이 그 효력을 유지할 수 없기 때문이다. 

사찰은 유지·보존을 위해 많은 재원이 소요되는데 과거에는 사찰에서 갑계(甲契)의 운영 등 그 자금을 마련하기 위해 스님들과 신도들이 무척 힘든 노력들을 해오고 있었는데 현대사회에서 그러한 방법으로는 자금을 마련하는 데에 한계가 있기 마련이다. 따라서 이와 같은 법률의 제정 자체는 환영할 만한 일이라고 할 것이다. 다만, 이 법률이 제정되면서 법률적인 측면에서 개별 규정에 대해 충분히 검토하지 않아서 다소의 문제점이 노출되고 있다. 앞으로 이러한 점을 지속적으로 보완하여 이 법이 사찰의 재산을 보전하고 유지하는 법률로 잘 기능하여 사찰이 부처님의 법을 전파하는 중추적 시설로 본연의 업무를 수행하는 데에 큰 도움이 되는 법으로 남기를 기대해 본다.